Невозможно отрицать взаимосвязь налогов и государства. На публичную власть возложено множество задач и функций, для реализации которых необходимы средства. Роль налогов определяется тем, что они составляют основу доходной части бюджета государства, в условиях современной экономики налоги являются основным источником финансирования деятельности государства. Согласно статистике налоги составляют около 60% доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Они обеспечивают возможность эффективного функционирования государства и муниципальных образований. Именно поэтому одна из основных обязанностей «платить законно установленные налоги и сборы» закреплена в статье 57 Конституции Российской Федерации и полномасштабно распространяется как на физических лиц, так и на организации.
Очевидно, что налоговые правонарушения посягают на важные общественные ценности, наносят вред либо создают угрозу причинения вреда интересам общества и государства. По данным Росстата, на 1 января 2014 года задолженность по налоговым платежам и сборам в консолидированный бюджет Российской Федерации составила 770,3 млрд руб., по состоянию на 1 января 2015 года – 802,7 млрд руб., по состоянию на 1 января 2016 года – 827,3 млрд руб., по состоянию на 1 января 2017 года – 1031,7 млрд руб. Причем объем задолженности за данный период имеет достаточно устойчивый характер. Ключевым направлением деятельности органов ФНС России является укрепление налогового правопорядка. Именно на налоговые органы возложен контроль за обеспечением полноты и своевременности уплаты организациями и физическими лицами причитающихся налогов и других обязательных платежей.
Налоговый контроль охватывает все секторы деловой активности общества. Налоговый контроль как составляющая финансового контроля – действия и операции по проверке финансовых, налоговых и связанных с ними вопросов деятельности налогоплательщиков компетентными органами государственной власти, которые базируются на законодательстве в области налогообложения и направлены на сбор и анализ информации об исполнении налогоплательщиками обязанности по уплате налогов. Согласно действующему законодательству целью налогового контроля является проверка законности финансовой деятельности налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, обеспечение аутентичности данных о полноте и своевременности уплаты налогов и сборов, а также проверка законности операций и действий и привлечение к ответственности правонарушителей. Объектом налогового контроля выступает не только налоговая сфера, но вся финансово-хозяйственная деятельность хозяйствующих субъектов и граждан, связанная с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет.
Налоговый контроль – необходимое условие функционирования налоговой системы. При отсутствии или низкой эффективности налогового контроля трудно надеяться на то, что плательщики налогов и сборов будут своевременно и в полном объеме выполнять свои налоговые обязанности. Налоговый контроль позволяет пополнять государственный бюджет и дисциплинировать налогоплательщиков. Кроме того, эффективный налоговый контроль должен способствовать защите прав и законных интересов добросовестных налогоплательщиков. Меры предотвращения допущенных в этой сфере нарушений, разработанные с учетом их глубинных предпосылок, способны оптимизировать ход экономического и социального развития нашего государства.
Сегодня в Российской Федерации накоплен значительный опыт проведения налогово-контрольных мероприятий. Между тем, потенциал для увеличения собираемости налогов за счет улучшения контрольных мероприятий в РФ находится на достаточно высоком уровне.
Несмотря на важность налогового контроля в данной сфере, остается ряд нерешенных проблем, в том числе чрезмерная фискальная направленность налогового контроля; отсутствие полного и четкого определения налогового контроля; проблема разделения и соотношения форм и методов налогового контроля и др.
На наш взгляд, наиболее значимой проблемой является чрезмерная фискальная направленность налогового контроля. Налоги должны выполнять не только фискальную, но и регулирующую, распределительную и социальную функции. Однако для современных российских реалий характерен преимущественно фискальный характер налогового контроля. Акценты сделаны на выявлении нарушений и привлечении виновных к предусмотренной законом ответственности, возмещении причиненного государству ущерба, наложении высоких штрафов за налоговые правонарушения, что не всегда способствует достижению результативности налогового контроля.
Акты, например, Приказ ФНС России от 14.06.2011 г. № ММВ-7-10/371@, Приказ ФНС России от 18.07.2005 № САЭ-3-15/332@, устанавливающие критерии эффективности налогового контроля, определяют рост доначисленных доходов в бюджет государства по результатам проведения контрольных мероприятий как показатель результативности профессиональной деятельности налоговых служащих. Получается, что налоговые органы имеют цель обязательно найти нарушения в результате налоговой проверки. Это зачастую ведет к злоупотреблениям со стороны налоговых органов, неправомерном наложении на лица обязанности по уплате в казну денежных средств.
На основании доклада ФНС о результатах и основных направлениях деятельности на 2014-2017 годы, по результатам выездных и камеральных налоговых проверок в 2013 году в бюджет поступило (взыскано) дополнительно начисленных платежей на сумму 171,8 млрд рублей, что на 18,7%, или на 27,1 млрд рублей больше, чем в 2012 году. Однако сумма уменьшенных платежей (с учетом восстановленных) по решениям судебных органов составила 78,1 млрд рублей. То есть 45% дополнительных начислений, назначенных ФНС в 2013 году, неправомерны. На основании отчета ФНС за 2014 год о результатах контрольной работы налоговых органов (сведений о проведении камеральных и выездных проверок) можно сказать, что за 2014 год налоговые органы дополнительно начислили платежи на сумму 345,27 млрд руб. То есть налоговые органы доначислили в два раза большую сумму, чем в 2013 году.
С 1 января 2014 года изменена процедура досудебного урегулирования налоговых споров. Законодательно закрепленное обязательное досудебное обжалование перед обращением в суд стало применяться ко всем налоговым спорам, включая споры, связанные с обжалованием действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов. В этой связи в 2014 году количество поступивших жалоб возросло на 6,2 процента по отношению к 2013 году (в 2014 году поступило 47,6 тыс. жалоб, в 2013 году – 44,9 тыс. жалоб). При этом 34,9% жалоб по результатам их рассмотрения в 2014 году удовлетворены в пользу налогоплательщиков, что на 2,3 процентных пункта меньше, чем в 2013 году (37,2 %). За 2014 год платежи по решениям судебных и вышестоящих налоговых органов (с учетом восстановленных) сократились по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 11,2% (с 78,3 млрд руб. до 69,5 млрд руб.). Несмотря на позитивные тенденции, тем не менее, 20% дополнительных начислений, назначенных ФНС в 2014 году, неправомерны.
Сравнивая показатели 2015 и 2016 годов, стоит отметить, что в 2015 г. ФНС рассмотрела на 6,4% меньше жалоб, чем в 2015 г. (35 230 и 37 653 жалобы соответственно). В 2016 г. по результатам рассмотрения жалоб удовлетворено в пользу налогоплательщика 34%, что на 0,1% больше, чем в 2015 г. Увеличение числа удовлетворенных жалоб на фоне снижения их общего количества свидетельствует о негативных тенденциях в данной сфере.
Эти статистические данные все еще говорят о необходимости совершенствования системы налогового контроля.
Опыт развитых зарубежных стран подтверждает, что эффективность налогового контроля во многом обусловлена его регулирующей функцией. Налоговый контроль как экономико-правовой институт эволюционирует вместе с государством. При этом он должен приобретать регулирующий, стимулирующий характер, что станет способствовать росту экономики и решению социальных проблем. При развитии налогового контроля в данном направлении он должен стать одним из важнейших стимулов государственного развития.
Данная позиция нашла свое отражение в положениях Лимской декларации руководящих принципов контроля. В декларации говорится, что организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Согласно ст. 1 Лимской декларации, контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования.
Проецируя положения ст. 1 Лимской декларации на сферу налогового контроля, можно сформулировать новый подход к определению этого понятия. На наш взгляд, в статье 82 Налогового кодекса необходимо закрепить следующее определение налогового контроля: «Налоговый контроль – это деятельность по обеспечению соблюдения налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов, а также другими участниками налоговых отношений законодательства о налогах и сборах, способствующая правильности, полноте и своевременности уплаты и перечисления налогов и сборов, а также предупреждению и устранению выявленных нарушений».
По нашему мнению, сегодня необходима разумная и постепенная переориентация налогового контроля, в результате которой целями налогового контроля станут не только возмещение ущерба и привлечение виновных к ответственности, но и пресечение и предупреждение налоговых правонарушений. Это позволит без ущерба для экономики более эффективно использовать налоговые рычаги государственного регулирования, что создаст предпосылки для экономического роста и притока инвестиций в производственную сферу, а также заложит надежный фундамент для обеспечения стабильных поступлений в казну государства.
Михайленко И.А.
Вверх
